El Consejo de Estado ratifica caducidad en demanda por afectación ambiental. Más de 10 mil millones pedían como compensación.
DIARIO DEL HUILA, Investigación
Carlos Andrés Pérez Trujillo
El Consejo de Estado confirmó la sentencia del Tribunal Administrativo del Huila que declaró la caducidad de la acción interpuesta por la sociedad Inversiones Gasapa & Cía S. en C., en un caso que gira en torno a la imposibilidad de explotar económicamente un predio forestal ubicado en la vereda Vega de Platanares, municipio de Garzón.
La historia detrás de esta sentencia, revela un entramado de decisiones administrativas, reclamos empresariales y una disputa jurídica donde se debate sobre la confianza legítima, el uso del suelo y la zonificación ambiental en el departamento del Huila.
El predio y su historia forestal
El predio rural “Los Céfores”, adquirido por Inversiones Gasapa en 2007, cuenta con una extensión de 80 hectáreas de bosque de pino y potreros cultivables. Desde 1987, el terreno estaba amparado por el registro forestal No. 003/87, expedido por el entonces Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables y del Ambiente (INDERENA), lo que autorizaba su explotación comercial.
Durante los años 1995 y 1996, la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena (CAM) otorgó salvoconductos para la movilización de productos forestales, consolidando la vocación productiva del predio. Sin embargo, todo cambió con la expedición de la Resolución 1925 de 2013 por parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, que adoptó la zonificación de la Reserva Forestal de la Amazonía, transformando el uso del suelo del predio de zona productora a zona tipo A —protectora—, donde la explotación forestal quedó proscrita.
La demanda y el reclamo empresarial
Ante lo que consideró una vulneración directa al principio de confianza legítima, Inversiones Gasapa interpuso una demanda de reparación directa el 29 de noviembre de 2016 contra varias entidades estatales: el Ministerio de Ambiente, el Ministerio de Agricultura, el ICA y la CAM. En su escrito, la sociedad reclamó una indemnización por más de 10 mil millones de pesos, argumentando que la transformación del uso del suelo había generado un daño especial al impedir la explotación del sistema agroforestal.
La empresa sostuvo que las entidades demandadas desconocieron el registro forestal vigente y que la Resolución 1925 de 2013 fue aplicada sin considerar los derechos adquiridos sobre el predio. Además, alegó que la afectación concreta solo se conoció en octubre de 2015, cuando el ICA negó la actualización del registro forestal tras una visita técnica.
Las entidades demandadas se opusieron a las pretensiones. El ICA alegó falta de legitimación en la causa, pues no fue quien profirió la resolución que cambió el uso del suelo. El Ministerio de Ambiente argumentó que la zona tipo A no implicaba necesariamente restricciones absolutas y que la CAM debía definir las áreas productoras. También sostuvo que la demanda fue presentada fuera del término legal, proponiendo la excepción de caducidad.
Por su parte, el Ministerio de Agricultura indicó que no se le atribuía ninguna acción u omisión en el caso, mientras que la CAM señaló que no había expedido la Resolución 1925 ni negado la actualización del registro, por lo que no podía atribuírsele responsabilidad alguna.
El Tribunal Administrativo del Huila, en sentencia anticipada del 7 de diciembre de 2021, declaró la caducidad de la acción, al considerar que el término para demandar debía contarse desde la publicación de la Resolución 1925 en el Diario Oficial, ocurrida el 3 de febrero de 2014. Según el Tribunal, el plazo vencía el 4 de febrero de 2016, pero la solicitud de conciliación fue presentada el 8 de septiembre de ese año, de forma extemporánea.
El recurso de apelación
Inversiones Gasapa apeló la decisión, argumentando que el daño especial solo se concretó con la actuación administrativa del 16 de octubre de 2015, cuando el ICA negó la actualización del registro forestal. La empresa sostuvo que la Resolución 1925 era un acto administrativo mixto, con efectos generales y particulares, y que el término de caducidad debía contarse desde la inscripción de la afectación en el folio de matrícula inmobiliaria.
Sin embargo, el Consejo de Estado no acogió estos argumentos. En su análisis, la Sala de lo Contencioso Administrativo concluyó que la Resolución 1925 era un acto de contenido general, cuya publicidad se surtió con su publicación en el Diario Oficial. Por tanto, el término de caducidad debía contarse desde ese momento.
La Sala también descartó la aplicación de jurisprudencia sobre actos mixtos y afectaciones inscritas en el folio de matrícula, al considerar que en este caso la resolución delimitó claramente las zonas de reserva forestal, incluyendo el municipio de Garzón. Además, señaló que la visita técnica solicitada por la empresa no era necesaria para determinar la afectación, pues el acto administrativo ya contenía la información suficiente.
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La decisión, firmada por los magistrados Alberto Montaña Plata y Fredy Ibarra Martínez, pone fin a un proceso que se extendió por casi una década y que deja lecciones importantes sobre la interpretación de los actos administrativos, la caducidad de las acciones judiciales y la relación entre el ordenamiento ambiental y los derechos de propiedad.
Esta decisión tiene implicaciones para el sector forestal, pues representa una advertencia sobre la necesidad de revisar con detalle las zonificaciones ambientales y los actos administrativos que puedan afectar la vocación productiva de los predios. Para los propietarios rurales, subraya la importancia de actuar oportunamente ante posibles afectaciones jurídicas.
Desde el punto de vista ambiental, la decisión reafirma la potestad del Estado para ordenar el territorio en función de la conservación, incluso si ello implica restricciones a actividades económicas previamente autorizadas.
En Garzón, la noticia ha generado reacciones divididas. Algunos sectores empresariales consideran que se ha vulnerado la seguridad jurídica, mientras que organizaciones ambientales celebran la ratificación de la zonificación como una medida necesaria para proteger los ecosistemas de la Amazonía.
El conflicto por la caducidad
El Consejo de Estado reafirmó que la Resolución 1925 de 2013, mediante la cual se adoptó la zonificación de la Reserva Forestal de la Amazonía, constituye un acto administrativo de contenido general. Por tanto, su publicidad se surtió válidamente con la publicación en el Diario Oficial el 3 de febrero de 2014. A partir de ese momento, comenzó a correr el término de caducidad para interponer la acción de reparación directa, el cual vencía el 4 de febrero de 2016. La Sala descartó que se tratara de un acto mixto —con efectos generales y particulares— como alegaba la parte demandante, señalando que la delimitación de zonas tipo A, B y C fue suficientemente clara y que el predio de la sociedad Inversiones Gasapa, ubicado en Garzón, Huila, estaba incluido dentro del área de protección tipo A. En consecuencia, la solicitud de conciliación presentada el 8 de septiembre de 2016 fue extemporánea, lo que tornó improcedente la acción judicial.
La Sala también rechazó la tesis del apelante según la cual el término de caducidad debía contarse desde la inscripción de la afectación en el folio de matrícula inmobiliaria. Esta postura, explicó el Consejo de Estado, ha sido aplicada en casos excepcionales como el de los Cerros Orientales de Bogotá, donde el acto administrativo ordenaba expresamente dicha inscripción. En el presente caso, la Resolución 1925 no contempló esa obligación, y su contenido fue suficientemente explícito en cuanto a la delimitación geográfica de las zonas de reserva. Además, la visita técnica solicitada por la empresa y realizada por el ICA no fue un requisito para determinar la afectación, sino una diligencia posterior que simplemente confirmó la ubicación del predio dentro de la zona protectora. Por tanto, no puede alegarse desconocimiento del acto ni diferir el inicio del término de caducidad.
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