Por Alejandro Hernández Moreno
Un poco de historia
El Mandato de los Niños por la Paz (octubre de 1996):
Muchas consultas, de diferentes tipos y sobre diferentes temas ha habido en Colombia. Pero una, atípica, dada la edad de los votantes, mas no por ello intrascendente, fue la del “Movimiento de los Niños por la Paz”, en relación con la cual la Comisión de la Verdad (CEV) refiere que, en los años noventa, distintos actores armados incrementaron sus ataques contra los niños, niñas y adolescentes sin que los adultos del gobierno y de los grupos armados ilegales mostraran una voluntad política en búsqueda de salidas a la victimización por el reclutamiento ilícito, el desplazamiento forzado, la explosión de minas antipersonales, la tortura y la desaparición, entre otros crímenes. Estos hechos motivaron, dice la CEV, la movilización por la paz. Impulsado por la sociedad civil y, gracias a la articulación entre organizaciones sociales y la comunidad internacional, surgió el ‘Movimiento de los Niños por la Paz’ que convocó a la votación del Mandato de los Niños para la Paz y los Derechos. De acuerdo con lo informado por la Registraduría Nacional del Estado Civil, para esta votación se instalaron 6000 mesas, y se inscribieron 3.127.729 niños, niñas y adolescentes. Este acontecimiento fue registrado como la primera consulta popular realizada en el país para que la niñez dijera cuáles son los derechos que deseaba le fueran garantizados y el resultado reveló el derecho a la paz como uno de los más votados.
En palabras de la Comisión, los resultados de la votación llevaron a varias autoridades regionales a suscribir pactos para la protección de la infancia. En el orden nacional, se prohibió el reclutamiento de hombres menores de 15 años para prestar Servicio Militar Obligatorio. Y, en el escenario internacional, lo acontecido fue visto como un ejemplo a seguir y el Movimiento de los Niños por la Paz fue nominado al Premio Nobel de Paz en 1998.
El movimiento de los niños debería suscitar profundas reflexiones y consecuentes acciones porque muestra una dura realidad que se evidencia cuando los menores de edad deben buscar la protección de sus derechos a través de mecanismos de participación ciudadana ya que el Estado se muestra incapaz de garantizarlos, pese a las garantías que ofrecen los artículos 44 y 45 de la Constitución Política.
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El Mandato Ciudadano por la Paz
Un año después, en octubre de 1997, en los comicios para elegir autoridades locales, diez millones de personas votaron el Mandato Ciudadano por la Paz, que evidenció un clima favorable a las negociaciones de paz y llevó al presidente Ernesto Samper a crear, en el marco de la ley 418 de 1997, el Consejo Nacional de Paz “como una instancia estatal con alta participación de sectores de la sociedad, para que sirviera como máximo organismo consultivo para este tema”.
Otras consultas votadas por el pueblo
La consulta promovida por Petro es la segunda nacional convocada por la presidencia de la república bajo las reglas de la Constitución de 1991 y las leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015, Estatutaria de Participación Democrática. La primera, impulsada por el Partido Verde y la senadora Claudia López, pasó a la historia con el nombre de Consulta Nacional Anticorrupción. No tuvo la cifra necesaria de votantes, pero fue un mensaje importante de los colombianos contra la corrupción.
Antes de ésta hubo, al menos, dos en la historia del país que, si bien consultaron a la ciudadanía sobre temas específicos y de interés general, no corresponden a lo que, en estricto sentido, se conoce hoy como “consulta popular”: en efecto, en 1957 se votó el plebiscito que dio vida al Frente Nacional; en 1990, con la séptima papeleta, los colombianos votaron por la convocatoria de una Asamblea Constitucional que reformara la Constitución de 1886. En octubre de 2003, el presidente Uribe llevó a un referendo constitucional varias propuestas, de las cuales sólo una alcanzó la votación necesaria para su aprobación. En octubre de 2016, el presidente Santos sometió a plebiscito los acuerdos de paz firmados con las FARC-EP y su resultado, en favor del NO, determinó un nuevo acuerdo que se suscribió en el Teatro Colón de Bogotá. La Consulta Nacional Anticorrupción fue votada en agosto de 2018 y, como se dijo, no alcanzó la votación necesaria para la implementación de sus resultados.
Consultas populares regionales
Los informes de la Registraduría Nacional del Estado civil muestran un buen número de casos en que se ha acudido a la Consulta Popular, entendida ya en su sentido estricto, sobre diversos e importantes temas: la primera que se conoció tuvo lugar en Aguachica (Cesar), el 27 de agosto de 1995. Y fue una consulta por la paz, cuya pregunta, “¿Rechaza usted la violencia y está de acuerdo en convertir a Aguachica en un municipio modelo de paz?,” ganó el SI, pero no superó el umbral; es decir, no votó el número de ciudadanos requeridos para que el resultado fuera obligatorio.
El 29 de octubre del mismo año, en Santa Marta se consultó: “¿Desea Usted que el Distrito de Santa Marta se convierta en modelo nacional de Paz?” Ganó el SI pero tampoco alcanzó el umbral.
El 7 de septiembre de 1997, en el departamento de Sucre: “¿Está usted de acuerdo y aprueba la creación del municipio de El Roble?” Ganó el SI y alcanzó el umbral.
En el departamento del Huila, el 11 de julio de 1999, se consultó: “¿Quiere que el día de mercado en la zona urbana de Guadalupe-Huila, sea el día sábado?” Ganó el SI pero no votó el número requerido de ciudadanos.
El 18 de julio de 1999, “¿Está usted de acuerdo y aprueba la creación del municipio de Coveñas?” Ganó el SI y alcanzó el umbral.
El 19 de diciembre del mismo año “¿Rechaza usted que sigan involucrando a la población civil en la guerra, y está de acuerdo en hacer de Villanueva un modelo de convivencia pacífica?” Ganó el SI, pero no pasó el umbral.
En San Juan del Cesar y en Fonseca, el mismo 19 de diciembre, “¿Rechaza usted que sigan involucrando a la población civil en la guerra, y está de acuerdo en hacer de Fonseca un modelo de convivencia pacífica?” En Fonseca pasó el SI y superó el umbral. En San Juan del Cesar, ganó el SI, pero no pasó el umbral.
En octubre de 2000, una consulta que arrojó aprobación del 63% estuvo de acuerdo con que, en Bogotá, el primer jueves de febrero de cada año, sea día sin carro y sin motos, con el propósito de reducir la contaminación y estimular el uso de medios de transporte amigables con el medio ambiente.
De los múltiples temas sobre los que se ha consultado en diferentes lugares del país, muy importantes han sido las consultas sobre exploración y explotación mineras o proyectos extractivos. Así, fue muy sonada la que se realizó en Cajamarca, Tolima, que, el 26 de marzo de 2017, preguntó: “¿Está usted de acuerdo, que en el municipio de Cajamarca se ejecuten proyectos y actividades mineras?” Triunfó el NO y, además, pasó el umbral.
El 4 de junio de 2017, en Cumaral -Meta- “¿Está usted de acuerdo ciudadano cumaraleño que dentro de la jurisdicción del Municipio de Cumaral (Meta), se ejecuten actividades de exploración sísmica, perforación explotación y producción de hidrocarburos?” SÍ-NO. Triunfó el NO y pasó el umbral.
Durante 2017 hubo en diferentes municipios -de Cundinamarca, Quindío, Sucre- sendas consultas relacionadas con exploración y/o explotación minera en las que ganó el NO y superaron el umbral.
¿Qué es el umbral?
La consulta nacional promovida por Petro está sometida a un trámite previo: el presidente de la República debe remitir al Senado el texto de las preguntas que someterá a votación, acompañado de una justificación de la Consulta y de un informe sobre la fecha de su realización. El Senado debe evaluar cada una de las preguntas y emitir concepto favorable dentro del mes siguiente. Es decir que, si el concepto es desfavorable, la consulta no puede seguir su curso.
La decisión del pueblo en la Consulta es obligatoria, siempre y cuando la pregunta obtenga el voto afirmativo de la mitad más uno de los votos válidos y haya participado no menos de la tercera parte de los electores que componen el respectivo censo electoral.
Es decir, no basta con que lo consultado gane con la mitad más uno de los votos. Es necesario, además, que en la votación participe, al menos, la tercera parte de ciudadanos que componen el censo electoral. Esto es lo que constituye el umbral.
Si gana el SI, ¿qué viene después?
Como se dijo, el triunfo del SI es vinculante u obligatorio. Lo cual quiere decir que las preguntas ganadoras imponen a las autoridades legislativas y administrativas la obligación de adoptar las medidas que hagan realidad la voluntad ciudadana, dentro del mismo período de sesiones o, a más tardar, en el período siguiente. Así, si la consulta fue nacional, el Congreso debe dictar la ley respectiva. Si fue departamental, corresponde a la Asamblea adoptar la Ordenanza correspondiente. Si municipal, será el Concejo el que emita el Acuerdo de conformidad con lo aprobado. Si se trata de una Junta administradora local, ésta expedirá la resolución local a que haya lugar. Vencido el término señalado sin que se hayan producido la ley o los otros actos citados, dentro de los tres meses siguientes el presidente o las autoridades regionales o locales los adoptarán, mediante decreto con fuerza de ley, ordenanza, acuerdo o resolución local, según el caso.
La Consulta Popular del presidente Gustavo Petro
Es sabido que el presidente, ante la caída de la reforma laboral en el Congreso de la República, decidió convocar una consulta popular para que el pueblo decida sobre la reforma laboral y la reforma a la salud:
“El bloqueo institucional es una dictadura y se le responde con democracia real. Y la democracia real la decide el pueblo. La participación de la ciudadanía, ya que sus representantes no fueron capaces de hacer eco en las elecciones de 2022. Hay que hacer una convocatoria al pueblo, no solo a movilizarse sino a decidir. La manera se llama consulta popular. El gobierno nacional va a convocar una consulta popular para decidir sobre la reforma laboral y sobre la reforma a la salud en Colombia”, afirmó el jefe del Estado.
Muchos analistas y académicos encuentran inconveniente la Consulta del presidente. Entre ellos, el profesor Rodrigo Uprimny quien, en entrevista concedida a “A Fondo”, le dijo a María Jimena Dussan por qué considera inconveniente la propuesta:
Porque el trámite de un proyecto de ley negado en una Comisión puede ser apelado para que la plenaria de la Cámara o el Senado, según el caso, evalúelos motivos aducidos por la Comisión y decida si confirma o revoca la negativa: si no se ha agotado ese trámite (la plenaria del Senado no se ha pronunciado aún), es apresurado e inconveniente promover la Consulta. Es decir, el profesor considera que es necesario agotar las posibilidades en el Congreso. A esa razón de inconveniencia, Uprimny agrega que, según el presidente, quienes votaron por él aprobaron su programa presidencial y, deben, en consecuencia, aprobar sus iniciativas y reformas. Lo cual no es cierto. En adición, estrechamente ligado con lo anterior, decretar un día cívico para que el pueblo salga a la calle a presionar la aprobación del proyecto de ley es un despropósito que, además, distorsiona el sentido del “día cívico”, porque indica que las marchas de ese día no tenían origen popular. La consulta es inconveniente, dice, no sólo porque es demasiado costosa sino, además, porque el presidente la usa para iniciar la campaña electoral de 2026, con demasiada anticipación.
También la Iglesia católica, a través del cardenal Luis José Rueda, arzobispo de Bogotá y primado de Colombia, expresó que la consulta no es conveniente en medio de un ambiente electoral y que el presidente debe concentrarse y parar “la fábrica de muertos”
En su editorial del 23 de abril, El Espectador, afirma que no conviene bloquear la consulta popular porque “estamos ante una solicitud de convocar al pueblo a utilizar una herramienta pensada desde la Constitución. [Y] por eso, sería inconveniente, infructuoso y francamente peligroso que se les negara a los colombianos la posibilidad de expresarse en las urnas.”
Independientemente, sin duda esta búsqueda del presidente en favor de sus reformas, hay que decirlo, no tiene buenos augurios. Primero, es una realidad que el Senado no se entiende con Petro. Y es esa Corporación la que, a pesar de los consensos a que había llegado con el Gobierno durante los debates, hundió las reformas más importantes, la de la salud y la laboral, lo que motivó la iniciativa presidencial. Luego, el Gobierno no tiene garantía alguna de que ahora los senadores, en contra de lo que hicieron, emitan concepto favorable a un procedimiento que, en últimas, busca la aprobación de lo que ellos negaron. No obstante, el ministro de trabajo se muestra optimista sobre el tema. Pues considera que el Congreso no traicionará al pueblo que lo eligió negándole la posibilidad de consultarlo.
Ahora bien: el concepto favorable del Senado es sólo el primer obstáculo para superar. Quedan pendientes dos, a cuál más complicado: el primero, el umbral, equivalente a la tercera parte del censo electoral que, según dijo en enero de este año el Registrador Nacional del Estado Civil «…ya registra cerca de 40.9 millones de personas habilitadas para votar…”. Cifra que, para los efectos del umbral, equivale a que 13.633.333 ciudadanos deben acudir a las urnas, aunque no voten por el SI.
Otros aspectos críticos
la pregunta o preguntas formuladas a los votantes, dice la ley, deben ser tan claras, que puedan ser respondidas con un Sí o un No. Pero, además, la misma ley prohíbe expresamente que la consulta popular sea usada para conseguir aprobación de textos normativos o para lograr la aprobación de lo que fue negado por el Congreso de la República. Y es este, precisamente, el propósito de la consulta presidencial, convocada para que el pueblo se manifieste y decida sobre la reforma a la salud y la laboral: “hay que convocar al pueblo no sólo a movilizarse sino a decidir”.
Las doce preguntas
De las doce preguntas que el gobierno dio a conocer el 22 de abril, algunas no cumplen con el requisito de claridad o contienen una insinuación sobre la respuesta esperada.
Comencemos por la pregunta número 9: ¿Está de acuerdo en eliminar la tercerización e intermediación laboral mediante contratos sindicales que violan los derechos laborales?
Esta es la más compleja de todas las publicadas y, además, es ininteligible para el ciudadano común: ¿qué es lo que viola los derechos laborales: la tercerización? ¿la intermediación? O ¿los contratos sindicales? O ¿la intermediación mediante contratos sindicales? ¿O la tercerización mediante contratos sindicales? Cualquiera que sea la respuesta del votante involucrará todas las posibilidades. Y ello, porque la pregunta es equívoca y no es clara. Adicionalmente, la invocación de los derechos laborales vulnerados constituye una insinuación hacia la respuesta positiva. Porque ningún ciudadano depositará su voto por el NO, al percatarse de que esa negación pone en riesgo sus derechos laborales.
Veamos ahora la pregunta número diez: ¿Está de acuerdo [con] que las trabajadoras domésticas, madres comunitarias, periodistas, deportistas, artistas, conductores, entre otros trabajadores informales, sean formalizados o tengan acceso a la seguridad social?
La pregunta contiene una errada afirmación universal, según la cual todas las personas por quienes se interroga son trabajadoras informales. Baste mirar la ley 15 de 2012 (Por medio de la cual se aprueba el “Convenio sobre el Trabajo Decente para las Trabajadoras y los Trabajadores Domésticos”, adoptado en Ginebra, Confederación Suiza, en la 100ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, el 16 de junio de 2011), para llegar a la conclusión de que ese Tratado internacional, integrante del sistema jurídico interno, protege los derechos laborales de “todos los trabajadores domésticos”, es decir, también de los conductores de familia. Y que allí están regulados temas tan importantes como, entre otros, el contrato y la jornada de trabajo; la remuneración y las prestaciones sociales; la seguridad social y la prima de servicios. Todo lo cual indica que en la pregunta sobra, por lo menos, la categoría de trabajadoras domésticas y conductores porque tales personas están formalizadas y tienen acceso a la seguridad social.
En adición, el interrogante en comentario, formula dos cuestiones, uno sobre si está de acuerdo con que las personas allí citadas sean formalizadas. Y el otro, si está de acuerdo con que tengan acceso a la seguridad social. Si el votante se decide por el SI, da voto afirmativo a las dos preguntas y si vota por el NO, lo hace por las dos sin distinción.
No es lo mismo indagar si “¿está de acuerdo con que… los trabajadores informales sean formalizados o tengan acceso a la seguridad social?”, que hacerlo así: “¿está de acuerdo con que… los trabajadores informales sean formalizados y tengan acceso a la seguridad social?”
Lo mismo pasa con la pregunta número 4: “¿Está de acuerdo con que las personas puedan tener los permisos necesarios para atender tratamientos médicos y licencias por períodos menstruales incapacitantes?” Una cosa son los permisos necesarios para atender tratamientos médicos. Y otra, las licencias por períodos menstruales incapacitantes. Si el ciudadano vota SI, lo hace por las dos preguntas. Mientras que, si vota NO, niega la posibilidad de conceder licencias por períodos menstruales incapacitantes. Que es el tema novedoso consultado. Porque normalmente los trabajadores han gozado de permiso para sus citas y tratamientos médicos, diferentes a las incapacidades que se reconocen por enfermedad y otros eventos que afectan la salud. Luego, como la anterior, esta pregunta debió descomponerse en dos, teniendo en cuenta los temas a que se contrae.
Finalmente, el mayor obstáculo que en este momento tiene la consulta no es de carácter formal sino material en torno a los interrogantes formulados. Porque, como se ha dicho insistentemente, la consulta popular fue convocada en vista del hundimiento de la reforma laboral en el Senado de la República y el cuestionario publicado por el gobierno el 22 de abril pregunta sobre los temas contenidos en el proyecto de ley que no pasó. Para el profesor y columnista Ramiro Bejarano, lo que el gobierno está consultando es el proyecto de reforma y eso contraviene la disposición legal que prohíbe expresamente someter proyectos de articulado a consulta popular.
Por ahora, la suerte de la consulta está en manos del Senado de la República que votará en favor o en contra de un concepto favorable. Y en el que las cifras de las bancadas no arrojan ninguna luz, según las cuentas que se vienen haciendo sobre el número de senadores afines o contrarios al gobierno.
CONCLUSIONES
Es llamativo que, en las consultas relacionadas con la paz, aunque haya ganado el SI, éste no hubiera alcanzado el umbral. Lo que evidencia abstencionismo o desinterés. ¿Por qué motivo? En tanto que aquellas consultas relacionadas con exploración y explotación de recursos naturales ganó el NO y se superó el umbral. ¿Por qué los asuntos de la paz no logran el umbral, mientras otros, de carácter administrativo o ambiental lo superan sin inconvenientes?
Una consulta popular es posible sólo si el Senado emite concepto favorable, tanto en relación con las explicaciones suministradas por el gobierno, como con el contenido y la forma de las preguntas. Además, si logrado ese concepto, los interrogantes formulados deben obtener la mitad más uno de los votos favorables. Y si, finalmente, en la votación participa, al menos, la tercera parte de los ciudadanos aptos para votar.
En el actual estado de polarización parece muy difícil que el Senado emita concepto favorable a la consulta, después de haber votado negativamente los proyectos de ley y haber hundido las reformas. Aunque, por razones de conveniencia política, podría lavarse las manos, dar su visto bueno y dejar que otros factores sean los decisivos.
Alejandro Hernández Moreno
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